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“地鐵坐到頭，回到村里頭”，這是北京流動人口職住分離的真實寫照，也是超大特大城市城中村人口生存狀態(tài)的一個縮影。

一項由北京市城市規(guī)劃設計研究院城市更新規(guī)劃所發(fā)布的最新研究顯示，目前，北京擁有城中村501個，這些村主要分布在北京五六環(huán)、城市交通向外輻射的交匯點上以及昌平、順義、亦莊等連通中心城和外圍地區(qū)軌道交通的末端。

該研究中，“城中村”的定義為城市行政區(qū)范圍內非戶籍常住人口占總人口30％以上、建設用地面積占村莊面積的40％以上的村落（不含歷史文化名村和傳統(tǒng)村落），這是學界對于城中村的一個共識標準。

近日，中國城市百人論壇2023秋季論壇暨中國式現(xiàn)代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會召開，來自北京、上海、深圳、重慶、廣州、成都、武漢和東莞的研究者基于前述共識標準，對這8座典型城市的城中村現(xiàn)狀、特征及改造模式進行畫像。從總體規(guī)模來看，目前這8個城市總共擁有城中村4427個，建設用地面積3524平方公里，涉及人口規(guī)模5554萬，其中非戶籍人口占六成，為3471萬。

今年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》。但事實上，在超大特大城市，城中村改造已走過40多年，城中村的人口、空間和產(chǎn)業(yè)結構也在發(fā)生變化。

10月中旬，住建部提出，超大特大城市通過城中村改造，要促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，推動超大特大城市加快轉變發(fā)展方式；改造中原則上應當按一定比例建設保障性住房，引入優(yōu)質產(chǎn)業(yè)項目，提供一定規(guī)模比例的低成本創(chuàng)業(yè)空間，保障小微企業(yè)和個體戶創(chuàng)業(yè)需求。

業(yè)界人士認為，雖然現(xiàn)在進入一個新的城中村大規(guī)模改造階段，但改造并不意味著消除。相反，城中村應該為新市民提供更多的低成本基礎空間和可支付健康住房。否則，當排斥性改造讓這些非戶籍人口流失他處，將加大社會“摩擦成本”，不利于城市運行發(fā)展。

城中村內“自然生長”的功能結構逐漸健全

根據(jù)前述8個典型城市城中村現(xiàn)狀的系統(tǒng)調研，一些刻板印象被打破：城中村不再僅僅是低收入群體的聚集地，其內部及周圍的學校、醫(yī)療、綠地等基礎設施及生活配套在數(shù)量上甚至超過城市其他地區(qū)，城中村為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提供更多服務。

在此背后，是因為更多外市和外省人口流入?yún)^(qū)域中心城市工作，低生活成本和高職住平衡，讓城中村成為他們在大城市扎根的第一站。

北京市城市規(guī)劃設計研究院城市更新規(guī)劃所主任工程師游鴻介紹說，根據(jù)對北京目前已有的500多個城中村中的150萬人口的通勤大數(shù)據(jù)分析研究，城中村通勤人口主要工作于中心城區(qū)，比如海淀中關村、朝陽CBD、望京等地。這些城中村新居民的教育層次沒有想象中那么低，這500多個城中村中，擁有本科、碩士和博士學歷的分別達到13.57％、1.83％和0.26％。除了新畢業(yè)大學生，城中村也是外賣小哥和網(wǎng)約車司機等新業(yè)態(tài)、靈活就業(yè)的新市民、青年人的主要居住地。

面對日趨多元化的城中村人口構成，城中村內“自然生長”的功能結構逐漸健全。游鴻調研發(fā)現(xiàn)，這些村落的商業(yè)和公共服務配套設施，密度低于市中心，但比近郊區(qū)的全區(qū)平均水平更好。此外，由于體量小、檔次低以及城中村年輕人口的高度集中，這些分布在城中村內部和周圍的餐飲、購物和醫(yī)療設施，反而更容易存活。

以在中關村互聯(lián)網(wǎng)大廠工作的“碼農”所熟知的昌平區(qū)于辛莊村為例，該村距離沙河地鐵站一公里，居住了7萬流動人口，周遭商業(yè)街和夜市林立，這些商業(yè)空間晚上11點不打烊，最便宜的出租房僅800元/月，所有的居住成本疊加約2500~4000元/月。

“在北京城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，城中村都曾承擔過為城市發(fā)展提供基本服務和為低收入群體提供廉價住房的歷史責任，也相繼成為眾多的新市民，比如中關村的IT大軍，比如廣大想報考北大、清華、人大的考研學子，奮斗成長的第一個落腳點?！鼻迦A大學建筑學院教授、中國城市百人論壇秘書長毛其智說。

重慶沙坪壩區(qū)坐落著重慶主城最大的城中村集群。重慶大學建筑城規(guī)學院城鄉(xiāng)規(guī)劃系主任、副教授王正說，其中的一個村的外來居住人口大概是2515人，原住民只有650人左右。近年來出現(xiàn)了一個新現(xiàn)象，即在城中村居住1～5年，乃至10年的人群比重越來越高，說明這個地方雖然環(huán)境等各個方面仍有劣勢，但所能提供的基本生活配套比較健全、通勤時間上存在便利。

“哪里有城中村，哪里職住距離就會大大縮短。”北京大學深圳研究生院城市規(guī)劃與設計學院副教授仝德如是認為。

仝德調研發(fā)現(xiàn)，城中村對新市民的吸引力已經(jīng)從早期價格便宜、生活便利到擁有很好的社會資本、更具活力轉變。以深圳為例，深圳城中村的建筑面積占到了全市總住房建筑面積的36.3%，有510萬套，承載了深圳1000萬人口，包含全市外來人口的87％。根據(jù)2019年深圳所有的遷居人口數(shù)據(jù)，40%的深圳居民在城中村和（非城中村的）居住小區(qū)之間互相遷居，這意味著一部分城中村已滿足正規(guī)社區(qū)的基本條件。

城中村改造要為大城市留住青年人和新市民

在上一輪城中村改造中，過度的房地產(chǎn)開發(fā)和過度的市場化，致使一部分新市民失去在城市低成本居住機會，同時新的城中村不斷在改造中產(chǎn)生，帶來新的改造成本。

隨著超大特大城市的外來人口流入規(guī)模繼續(xù)增加，如何在城中村改造重提“拆除新建”的當下，既不會因改造帶來貧富差距的加大，也不會讓青年人和新市民喪失低成本居住空間，并提升他們的生活品質，成為業(yè)界關切。

清華大學建筑學院城市規(guī)劃系教授田莉表示，在目前房地產(chǎn)市場比較蕭條、經(jīng)濟增長乏力的情況下，城中村改造可以拉動投資。但這并不等同于要在超大特大城市開啟“城中村的棚改計劃”，相反，地方政府應該更好地吸取此前的棚改和舊改的經(jīng)驗教訓。

以廣東為例，田莉舉例說，當?shù)赜?008年開始全面推進“三舊”改造，并涌現(xiàn)出政府放權讓利的市場主導改造模式以及后來國企主導的微改造模式。但這些模式中，對于外來人口居住權的保護一直是缺位的。城中村一改，即便是在微改造之后，原來在村里居住的外來人口還是不斷向外漂移。

仝德也提到，在經(jīng)歷了大拆大建的改造模式后，對深圳改造規(guī)模最大的城中村白石州村共有10萬人進行搬遷。當對這10萬人進行跟蹤調研，其中的60%居住環(huán)境沒有得到明顯提升，很多人都住進了旁邊的城中村。

同時，在多輪城中村改造下，深圳的法定圖則被一再突破，建設增量已經(jīng)占到了原本規(guī)劃量的70％?！靶枰僭煲粋€新的深圳才能夠完成城中村的改造?！辟诘抡f。

要破除城中村改造中戶籍居民和非戶籍居民二元對立的格局，就要將改造與保障性住房建設相結合。

王潔晶表示，未來，在延續(xù)城中村為新市民提供住房的歷史邏輯下，應更好發(fā)揮市場作用。比如，可以將城中村改造的安置房扣除各家自己所需的住房需求，鼓勵村民將富余部分建設成小面積租賃住房，作為新市民低成本住房體系的重要構成。

根據(jù)王潔晶團隊測算，在廣州，按照該市現(xiàn)在的城中村改造補償標準，每戶補住房面積320平方米?；诖藰藴剩诿繎糇宰?40平方米和190平方米的兩種情境下，可分別提供富余部分180平方米和130平方米。當這些面積如果全部用來建設可支付健康住房，可支付健康住房的戶型規(guī)模劃定為30平方米、40平方米和60平方米三類，并按照35%、40%和25%的比例去規(guī)劃，當廣州城中村改造到80％，城中村在前述兩種情景中已可分別為城市非戶籍人口提供房源448萬套和323萬套的低成本住房。

此外，住建部多次提到，城中村改造將與保障性住房建設相結合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模，原則上應當按一定比例建設保障性住房。

城中村改造還需要注重產(chǎn)業(yè)導入和培育孵化。廣州市規(guī)劃和自然資源局副局長鄧堪強說，城中村的一個重要功能是為社會提供低成本的生產(chǎn)空間，城中村本身是一個產(chǎn)業(yè)空間?！岸±诘木W(wǎng)易就是在石牌村里面搞出來的?！编嚳皬娬f。

石建業(yè)也提到，在東莞，256個城中村里，產(chǎn)業(yè)建筑面積為2.23億平方米，是東莞全市的一半左右。換言之，當?shù)氐某侵写寰褪菫槌鞘挟a(chǎn)業(yè)發(fā)展服務，需要解決產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的居住問題。

根據(jù)住建部近日明確的城中村改造細則，對于一部分集聚了產(chǎn)業(yè)的城中村，在改造中將做好產(chǎn)業(yè)搬遷和轉型升級，在摸清城中村產(chǎn)業(yè)狀況的基礎上，城市政府將安排好產(chǎn)業(yè)轉移承接園區(qū)，發(fā)揮龍頭企業(yè)示范帶動作用，先行有序疏解集聚產(chǎn)業(yè)。改造后，將根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理安排產(chǎn)業(yè)布局，引入優(yōu)質產(chǎn)業(yè)項目，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，并提供一定規(guī)模比例的低成本創(chuàng)業(yè)空間，保障小微企業(yè)和個體戶創(chuàng)業(yè)需求。