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【環(huán)球視野】

　　 ?“一帶一路”建設(shè)相關(guān)國家眾多,覆蓋地域廣闊,相應(yīng)地,自然災(zāi)害種類也較多,頻次較高，造成的危害很大。自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理方面的國際合作因此成為“一帶一路”合作的重要組成部分。在“一帶一路”倡議提出10周年之際，階段性地回顧并探討如何促進“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對國際合作的發(fā)展，必將有助于進一步增強“一帶一路”國際公共產(chǎn)品和國際合作平臺的功能。

　　同舟共濟 加強合作

　　“一帶一路”倡議以尊重不同國家的差異性和發(fā)展階段為前提，積極向國際社會提供多元化的公共產(chǎn)品，致力于打造包容平等的國際合作平臺。“一帶一路”成員國在堅持共商共建共享原則的基礎(chǔ)上，攜手應(yīng)對各類挑戰(zhàn)，拓展發(fā)展新空間，積極構(gòu)建新型國際關(guān)系和人類命運共同體。自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作是“一帶一路”建設(shè)的重要內(nèi)容，是踐行“一帶一路”倡議的生動寫照，也是實現(xiàn)中國參與全球開放合作、改善全球災(zāi)害治理體系、促進全球共同發(fā)展繁榮的應(yīng)有之舉。

　 “一帶一路”相關(guān)各國政府積極開展高層對話協(xié)商，積極制定自然災(zāi)害應(yīng)對戰(zhàn)略規(guī)劃、構(gòu)建自然災(zāi)害應(yīng)對合作機制。目前，中國倡導(dǎo)的“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作機制是“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對國際合作的主要機制之一。該機制已通過《“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作北京宣言》并積極與聯(lián)合國等國際機構(gòu)及組織對接，參加聯(lián)合國舉辦的世界減災(zāi)大會，響應(yīng)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、氣候變化《巴黎協(xié)定》和《2015-2030年仙臺減輕災(zāi)害風險框架》等國際倡議。同時，中國深化與東盟的戰(zhàn)略合作并舉辦中國—東盟災(zāi)害管理部長級會議，推動建立東盟—中日韓災(zāi)害管理合作機制、中國—中東歐應(yīng)急管理合作機制、中歐高級別減災(zāi)和應(yīng)急管理對話機制，分別與白俄羅斯、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦等國發(fā)布有關(guān)加強防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)合作的聯(lián)合聲明。

　　“一帶一路”相關(guān)國家自然災(zāi)害應(yīng)對的常見合作方式有國際救援、科研合作、資源共享等。2023年，中國、巴基斯坦、俄羅斯和菲律賓等50個“一帶一路”相關(guān)國家共計派出超2300多名救援人員進行土耳其地震國際救援，累計營救超60名幸存者。目前，“一帶一路”國際科學(xué)組織聯(lián)盟（ANSO）已在相關(guān)國家和地區(qū)部署了100多個科教合作項目。2017年，中國科學(xué)院啟動“中巴經(jīng)濟走廊自然災(zāi)害風險評估與減災(zāi)對策”研究項目以推動中巴經(jīng)濟走廊防災(zāi)減災(zāi)工作。2019年，中國科學(xué)院與巴基斯坦高等教育委員會聯(lián)合成立中國-巴基斯坦地球科學(xué)研究中心。2021年，應(yīng)泰國地理信息與空間技術(shù)發(fā)展局請求，中國科技部國家遙感中心啟動中國GEO災(zāi)害數(shù)據(jù)應(yīng)急響應(yīng)機制，為泰國嚴重洪澇災(zāi)害提供災(zāi)情數(shù)據(jù)與信息。

　　發(fā)展成就與主要挑戰(zhàn)

　　為擴大“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作的范圍和深度，增強提升“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作的動力和層次，中國已經(jīng)與許多國家、國際組織簽署多份關(guān)于自然災(zāi)害領(lǐng)域應(yīng)急管理國際合作文件，通過簽訂協(xié)議、發(fā)表聯(lián)合聲明等合作形式，實現(xiàn)戰(zhàn)略層面的應(yīng)急管理國際合作。近年來，中國與東盟為共同規(guī)劃中國-東盟未來災(zāi)害管理合作，批準《中國-東盟災(zāi)害管理工作計劃（2021-2025）》，建立中國-東盟災(zāi)害管理部長級會議機制，共同提升自然災(zāi)害防治能力，為推動構(gòu)建亞洲和人類命運共同體作出積極貢獻；瀾湄六國（即中國、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南）災(zāi)害管理部門發(fā)布關(guān)于在瀾滄江－湄公河合作框架下深化災(zāi)害管理合作的聯(lián)合聲明，探索成立瀾湄災(zāi)害管理合作機制，在風險評估、早期預(yù)警預(yù)報和監(jiān)測、預(yù)防和減輕、備災(zāi)和響應(yīng)、韌性恢復(fù)等領(lǐng)域深化合作，促進中國—東盟災(zāi)害管理合作取得更多成果、助推各國落實《2015-2030年仙臺減輕災(zāi)害風險框架》；中國與白俄羅斯、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦等國在“一帶一路”框架下不斷深化應(yīng)急管理領(lǐng)域合作，在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全綠色生產(chǎn)和應(yīng)急救援等領(lǐng)域攜手提升應(yīng)急管理水平。

　　近年來，為提升“一帶一路”相關(guān)國家和地區(qū)防范化解自然災(zāi)害的能力，中國與多國開展項目合作并協(xié)助建設(shè)高科技預(yù)警系統(tǒng)，有效提升了沿線國家和地區(qū)自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警的精準度。2016年，中國廣東省地震局牽頭實施“一帶一路”東南亞地區(qū)地震監(jiān)測臺網(wǎng)項目，向泰國、老撾、緬甸、馬來西亞援助了地震臺網(wǎng)中心，有效提升東南亞地區(qū)地震監(jiān)測能力，促進了中國與東盟國家的防震減災(zāi)合作；中國與莫桑比克開展電信運營商項目合作并向該國提供風云氣象衛(wèi)星產(chǎn)品，借助高頻觀測的衛(wèi)星數(shù)據(jù)，莫桑比克對自然災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警效率得以提高。為打破氣象數(shù)據(jù)壁壘，中國已向121個國家和地區(qū)提供風云氣象衛(wèi)星，以此實時向國內(nèi)外用戶免費開放數(shù)據(jù)，為全球氣象預(yù)報、自然災(zāi)害應(yīng)對提供了有力的技術(shù)支持。

　　在“一帶一路”自然災(zāi)害防治與應(yīng)急管理國際合作框架下，中國積極組織參與聯(lián)合救災(zāi)演習、參加國際人道主義救援實戰(zhàn)。中國先后承辦、參加了上海合作組織聯(lián)合救災(zāi)演習、東盟地區(qū)論壇聯(lián)合救災(zāi)演習等，通過要素完整、高度逼真的自然災(zāi)害緊急救援場景模擬，演練、展示、評估、提升多國合作中聯(lián)合指揮、密切配合、高度協(xié)同、高效救援的能力和水平。中國國際救援隊多次趕赴阿爾及利亞、伊朗、印度尼西亞、巴基斯坦、尼泊爾和土耳其等國進行自然災(zāi)害實地救援，這不僅是“一帶一路”相關(guān)各國開展自然災(zāi)害防治與應(yīng)急管理國際合作的生動體現(xiàn)，也是踐行人道主義精神和人類命運共同體理念的有力彰顯。

　　與此同時，我們必須看到，“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作還面臨著很多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。尤其是在百年變局加速演進的國際形勢下，大國政治博弈加劇使國際合作環(huán)境復(fù)雜多變。以美國為首的政治集團泛政治化和泛安全化問題嚴重，借威脅地緣政治安全等名義采取的軍事行動和制裁措施客觀上對“一帶一路”相關(guān)國家自然災(zāi)害應(yīng)對合作造成阻礙。今年2月地震重災(zāi)區(qū)敘利亞西北部在震前就有90%的人口需要人道主義援助，美國的長期制裁不僅嚴重削弱了敘利亞救災(zāi)賑災(zāi)能力，還阻礙其他國家救援隊伍和物資的進入，使其無法及時得到國際援助。

　　構(gòu)建自然災(zāi)害應(yīng)對的國際法治體系已成為當務(wù)之急。當前，“一帶一路”相關(guān)國家自然災(zāi)害應(yīng)對國際合作的文件多為不具備國際法意義上法律約束力的宣言、聲明以及諒解備忘錄。類似規(guī)范自然災(zāi)害應(yīng)急合作行動的《東盟災(zāi)害管理和應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議》等具有實際法律約束力的文件出臺較少，一定程度上影響了各國權(quán)利義務(wù)劃分、行動程序設(shè)計以及矛盾沖突處理的法源依據(jù)效用。“一帶一路”關(guān)于自然災(zāi)害應(yīng)對合作的司法需求和司法政策研究整體不足，各國國內(nèi)法體系內(nèi)尚缺乏相應(yīng)的司法解釋和案例指導(dǎo)，國際間具有較高認可度的執(zhí)行判例也明顯不足。相關(guān)各國法系不同、審判模式存在差異，難以應(yīng)對跨境自然災(zāi)害應(yīng)急管理合作可能產(chǎn)生的締約國不履行援助義務(wù)、違規(guī)調(diào)動國家間救援力量等司法問題。因此，亟須構(gòu)建“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作專門司法機構(gòu)和司法程序，在國際法框架及準則體系內(nèi)予以妥善依規(guī)處置。

　　進一步扎實推進國際合作

　　加強“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理的基礎(chǔ)建設(shè)、機制建設(shè)、法治建設(shè)、信任建設(shè)和人才建設(shè)是國際合作大勢所趨。

　　加強基礎(chǔ)建設(shè)。一是推動應(yīng)急基礎(chǔ)合作，各國應(yīng)充分發(fā)揮基礎(chǔ)建設(shè)和技術(shù)設(shè)備的不同優(yōu)勢，向相關(guān)國家提供防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，通過投資重大工程項目帶動相關(guān)國家配套建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，倡導(dǎo)相關(guān)國家開展韌性城市建設(shè)以提升承災(zāi)能力和恢復(fù)能力。二是推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)合作，可聯(lián)合各國建設(shè)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國際示范基地、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國際集聚區(qū)，打造應(yīng)急產(chǎn)業(yè)區(qū)域性創(chuàng)新中心和成果轉(zhuǎn)化中心，加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國際標準的制定、完善和銜接，通過應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國際交流、應(yīng)急產(chǎn)品合作研發(fā)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)國際投融資等形式推動相關(guān)國家應(yīng)急產(chǎn)業(yè)合作。三是推動應(yīng)急科教合作，可積極推動相關(guān)國家應(yīng)急文化交流，推動加強文化與防治自然災(zāi)害關(guān)系的研究，在尊重多元文化基礎(chǔ)上倡導(dǎo)科學(xué)應(yīng)急觀念的宣傳普及；推動搭建“一帶一路”地質(zhì)和氣候觀測科技合作國際平臺，推動重點國家開展孕災(zāi)環(huán)境與災(zāi)害基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查以全面評估災(zāi)害風險，協(xié)助其根據(jù)災(zāi)害風險研判結(jié)果討論和制定防災(zāi)和備災(zāi)策略。

　　加強機制建設(shè)。一是盡快細化制定具體配套政策，可進一步深入推進“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作機制，完善合作機制章程、落實實體化運作框架；推動各國制定基于《“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作北京宣言》的操作指南和行動方案，完善細化在災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害響應(yīng)及災(zāi)后重建各環(huán)節(jié)的具體合作方式與內(nèi)容。二是充分運用機制協(xié)調(diào)國際合作，可盡快完善并充分運用“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作機制章程、運作框架和協(xié)調(diào)人會議制度，與其他現(xiàn)有合作機制形成合作和補充關(guān)系，打造自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作總平臺。加強相關(guān)國家應(yīng)急管理戰(zhàn)略、規(guī)劃、機制對接并推動標準和規(guī)則互認，協(xié)調(diào)重大自然災(zāi)害減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)合行動、跨境災(zāi)害信息共享、國際救援，協(xié)調(diào)沿線各國政府、企業(yè)、社會組織、民間應(yīng)急力量合作，推動亞投行等國際金融機構(gòu)建立“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)急基金。

　　加強法治建設(shè)。一是推動建立“一帶一路”國際應(yīng)急合作法治平臺，可推動相關(guān)國家聯(lián)合成立“一帶一路”國際應(yīng)急合作法治協(xié)調(diào)對話機制與平臺，積極主導(dǎo)推動相關(guān)法律規(guī)則的討論和制定，在不同法系與法律規(guī)則之間謀求最大公約數(shù)，共同完善自然災(zāi)害國際援助、應(yīng)急軍隊力量和資金調(diào)動等方面的通行程序，加快出臺與“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)急合作相關(guān)、具有國際法效力的應(yīng)急合作條約和協(xié)議。二是推動成立“一帶一路”國際應(yīng)急法庭，深入研究“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)急合作中的法律需求和司法準則，分析研判相關(guān)司法實踐的共同點與普適性，加快制定各國普遍認可、接受、遵行的應(yīng)急合作司法程序，注重國際糾紛調(diào)解與裁決、民商事糾紛仲裁等通行糾紛解決機制的運用與推廣，促進應(yīng)急合作中矛盾糾紛化解，提供更好的法律服務(wù)和司法保障。

　　加強信任建設(shè)。一是加強國際對話溝通，各國亟須倡導(dǎo)新型安全觀、加強官方對話溝通、推動商簽合作文件，增強政治互信，降低地緣政治風險對自然災(zāi)害應(yīng)對合作的負面影響。可充分運用亞太經(jīng)合組織備災(zāi)工作組聯(lián)合主席平臺，積極參加亞太部長級減災(zāi)大會、上海合作組織成員國緊急救災(zāi)部門領(lǐng)導(dǎo)人會議、中日韓災(zāi)害管理部長級會議等國際會議，深度推動“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作機制與聯(lián)合國減災(zāi)辦、國際民防組織、亞洲備災(zāi)中心、上海合作組織、金磚國家、東盟-中日韓災(zāi)害管理合作機制、中歐高級別減災(zāi)和應(yīng)急管理對話機制等國際地區(qū)組織、平臺、機制間對話溝通。二是增進民間交流互信，積極開拓層次多樣、形式豐富的國際媒體宣介，增強各國民眾對“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作機制互惠規(guī)范的信任；積極搭建民間交往平臺，培養(yǎng)民間外交組織，吸納更多民間主體參與“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對合作。

　　加強人才建設(shè)。一是推動人才培養(yǎng)國際合作，可聯(lián)合相關(guān)國家構(gòu)建“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對人才培養(yǎng)高校聯(lián)盟，加強應(yīng)急學(xué)科建設(shè)、技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，推動防災(zāi)減災(zāi)等專業(yè)的留學(xué)生、交換生、聯(lián)合辦學(xué)等項目，搭建跨國（境）救援能力等各種應(yīng)急人才培訓(xùn)基地和交流平臺。二是推動人才使用國際合作，可聯(lián)合相關(guān)國家構(gòu)建“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對人才數(shù)據(jù)庫，保持人才數(shù)據(jù)動態(tài)更新和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，把握區(qū)域自然災(zāi)害應(yīng)對的整體人才需求及缺口，推動開放國際或區(qū)域組織就業(yè)通道，促進各國應(yīng)急人才信息資源互通和精準配置。三是推動人才發(fā)展國際合作，可聯(lián)合相關(guān)國家設(shè)立“一帶一路”自然災(zāi)害應(yīng)對人才國際職業(yè)榮譽體系，提升嘉獎層次、顯化官方認可、形成國際氛圍；打造自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理合作國際人才高地及人才集散地，全方位優(yōu)化應(yīng)急人才發(fā)展的增長級和生態(tài)圈。

　　（作者：馬海韻，系南京工業(yè)大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院教授）